深入贯彻实施旅游法 推动旅游业持续健康发展
——访国家旅游局局长邵琪伟
□中国旅游报·第一旅游网 首席记者班若川
近日，国家旅游局局长邵琪伟就贯彻实施旅游法相关话题接受了本报记者采访。
改革开放30多年旅游法应运而生
记者：旅游法于4月25日出台了，有人说是“三十年磨一剑”，这应该是一个艰难的过程。请问您如何看待旅游法出台的背景?国家旅游局在其中做了哪些推动工作?
邵琪伟：大家都很关心这个问题。改革开放之初，旅游业界、法律界就开始酝酿旅游法，但是由于种种原因，这部法律迟迟没有出台。关键问题是，当时中国旅游业在世界上的发展水平还不是很高，无论从产业、从业者以及从旅游者来讲，都需要一个发展的过程。确如刚才所说，旅游法从动议到出台将近30年，凝结了几代旅游和法律工作者的辛劳，也备受全国1350万旅游从业者和广大旅游者的关注。
我们认为，旅游法能够在今日得以颁布实施，与我们国家不断提升经济社会发展水平和不断完善法制体系紧密相关，与当前旅游业地位、与旅游业发展繁荣以及旅游法制建设的进程紧密相关，也反映了多年以来全国人大代表、政协委员的呼声。
在党中央、国务院的正确领导和高度重视下，经过30多年发展，我国旅游业从小到大，从弱到强，已经成为国民经济的重要产业。与此同时，经过改革开放30多年的发展，我国的综合国力大幅提升，人民生活水平显著提高，人均GDP已达6000美元。老百姓都富裕起来了，出游意愿大为增强，出游人数越来越多。2012年，我国国内旅游总量达29.6亿人次，旅游业发展进入了大众化、产业化发展新阶段。面对如此庞大的旅游市场，迫切需要有一部法律来保护旅游者和旅游经营者的合法权益，促进旅游业持续健康发展。
此外，旅游法制建设也为旅游立法奠定了坚实基础。在旅游业30多年发展历程中，国务院相继出台了《旅行社条例》等3部行政法规，2009年下发了《国务院关于加快发展旅游业的意见》，也就是业内常说的国发41号文件;国家旅游局出台了一系列规章制度，特别是31个省区市都分别出台了《旅游条例》或《旅游管理条例》等地方法规，其中，有的地方法规已经突破了行业管理的模式，从规划、保护与开发、产业促进以及市场监管的大格局上，为旅游产业化发展制定了各项制度。这为作为上位法的旅游法的出台奠定了坚实基础。
在旅游法起草过程中，全国人大财经委牵头的起草小组由23个部门组成，国家旅游局参与了旅游法推动立项、起草修改的全过程，可以说是集全局之力配合全国人大财经委、法工委、法律委完成各阶段工作，参与了30余次境内、境外的立法调研，搜集汇编了百万余字的境内外旅游立法资料，对重点难点问题进行了反复研讨和沟通协调。局班子成员也多次与相关部门领导同志进行沟通，与人大常委会有关负责同志交换意见，主动争取人大、政协领导同志的支持。特别要说的是我们从一开始就表态不谋求所谓部门利益，只要有利于大旅游业发展，我们就坚持，就接受。
特别要提到的是，各个部门虽然各自主管业务不一样，但在旅游法起草和出台过程中，都给予了积极的支持。没有那么多部门的支持，旅游法出不来，没有他们的共同努力，旅游法也落实不好。所以，我向国际旅游业界介绍中国旅游法的时候，各国旅游业界很羡慕我们国家对旅游工作的综合协调推动的组织力。
奠定了实现两大战略目标的制度基石
记者：汪洋副总理在贯彻实施旅游法电视电话会议上要求，要全面提高依法兴旅、依法治旅的水平。您认为旅游法出台会对中国旅游业发展产生什么样的影响?
邵琪伟：汪洋副总理的讲话针对性很强。旅游法的颁布实施，标志着中国旅游业进入了全面依法兴旅、依法治旅的新阶段，是中国旅游业发展史上具有里程碑意义的一件大事，是实现旅游业发展“两大战略目标”的制度基石，是维护旅游者和旅游经营者权益、规范旅游市场的法律保证，其影响是多方面的。
一是有利于把旅游业培育成为国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业，使我国从旅游大国发展成为旅游强国。到2020年基本建成世界旅游强国，实现两大既定的战略目标，是千百万旅游从业者的梦想。当前，我国旅游业产业规模不断扩大，但粗放型增长方式尚未根本改变，综合效益不高、产业内部结构不够合理。解决上述影响和制约旅游业发展的根本性问题，必须加快旅游业发展方式的转变，提升旅游业产业素质，提升旅游业质量和效益，提升旅游市场竞争力。旅游法不仅着力完善了旅游市场规则，而且从强化综合协调和完善支撑体系入手，将形成综合协调发展的旅游管理模式，进一步解放和发展旅游生产力，推进旅游业产业化、市场化、现代化的进程，提升旅游市场主体的竞争力和活力，进而提高旅游业发展效益，加快中国实现旅游强国目标的进程。
二是有利于规范旅游市场秩序，保护旅游者和旅游经营者合法权益。旅游市场中存在的某些乱象，侵害了游客的合法权益，影响了中国旅游业的形象，影响了骨干企业做大做强，制约了旅游业持续健康发展。造成这些问题的原因是多方面的，其中一个重要原因是法律法规不健全。旅游法综合运用行政法、经济法和民事法的基本原则和手段，按照市场经济和法治政府的要求，对政府公共服务和监管、行业组织自律、企业依法自主经营及旅游者守法都做出了较为明确的规定，为逐步形成良好、有序的旅游市场环境提供了法律保障。
三是有利于协调行业管理关系、促进旅游业及相关行业发展。旅游法通盘整合旅游产业各要素和旅游活动全链条，确定由各级人民政府建立旅游综合协调机制，履行公共服务职责，综合监管市场，统一受理投诉，这有利于形成齐抓共管的合力。
总之，旅游法总结了改革开放和科学发展的成果和经验，规范了旅游活动和经营的方方面面，在促进发展、统筹管理、资源保护、安全保障和投诉处理等体制机制方面做出了制度性安排，对提升旅游品质和文明旅游也提出了引导性的要求，这些内容对促进旅游业持续健康发展具有重大现实意义和深远历史影响。
经营者、旅游者都要有契约意识
记者：在解决广大人民群众反映较为强烈的旅游市场秩序问题上，旅游法如何实现标本兼治?
邵琪伟：解决旅游市场秩序问题，需要标本兼治，民事规范和行政规范并重。旅游法既坚持了通过民事关系调整的治本之策，也考虑到当前我国部分旅游者合同意识不强，通过民事手段维权的能力不足等阶段性特征，需辅之以行政手段治标。
比如零负团费问题产生的原因比较复杂，既有社会发展阶段的特征，也有行业发展的特殊性，特别还涉及境内境外，但最关键的是缺少有强制力的市场规则和行为规范。
为此，旅游法对于低价招徕、强迫购物消费这样的经营模式做了一系列有针对性的规定，如对旅行社经营提出五个“不得”：不得出租、出借旅行社业务经营许可证，或者以其他形式非法转让旅行社业务经营许可;不得进行虚假宣传，误导旅游者;不得安排参观或者参与违反我国法律、法规和社会公德的项目或者活动;不得以不合理的低价组织旅游活动诱骗旅游者，并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益，不得指定具体购物场所，不得安排另行付费旅游项目;不得要求导游垫付或者向导游收取任何费用。对导游和领队提出“三不得”：即不得擅自变更旅游行程或者中止服务活动;不得向旅游者索取小费;不得诱导、欺骗、强迫或者变相强迫旅游者购物或者参加另行付费旅游项目。对其他经营者提出了一个“不得”，即旅游经营者销售、购买商品或者服务，不得给予或者收受贿赂，明确禁止了低价招徕及通过强迫购物获取利益的经营行为。今后企业的经营行为和经营模式要按照旅游法和其他法律的明确要求进行调整。
同时，旅游法专设“旅游服务合同”一章，清晰划定了旅行社、消费者等各方的权利和义务。我曾专门做过调查，有些旅游者在与旅行签订合同时，对合同的文本看得不够仔细。这如果不碰到问题，就是一次顺利的旅行;但碰到问题时，怎么调解纠纷、处理问题，还是应该依据合同。因此，我们认为在旅游业发展过程中要逐步把合同规范搞好，包括国内旅游和出国出境旅游都要履行好合同，按合同办事。一句话，就是经营者要有契约意识，旅游者也要有契约的意识。
另外，在导游问题上，旅游法对导游管理各个重点内容已经做了统一规定，也为下一步加强和改善导游管理指明了方向。我们将落实旅游法的要求，同时充分发挥行业机构在导游管理方面的职责。
需要相关部门形成合力
记者：加快旅游发展、解决旅游纠纷、维护市场秩序、保障旅游安全等方面，往往涉及多部门职责，有时会出现相互推诿的现象，旅游法对此是否有针对性的规定?
邵琪伟：旅游法对这个问题有明确的规定。与旅游业相关的综合主管部门多，其他法律法规也对旅游相关要素作出了规定，因此，现实中存在部门职能交叉和需要协调管理的问题。按照专家测算，和旅游相关联的行业部门110个，其中关联密切的有29个，促进旅游业持续健康发展需要相关部门形成合力。旅游法明确规定各级政府要建立旅游综合协调机制，建立旅游市场综合监管机制，建立旅游投诉统一受理机制、旅游安全综合保障机制等，这些都需要认真贯彻落实。
实践证明，单靠一个部门，难以解决旅游业发展中的所有问题。为此，历史上国务院曾3次建立旅游综合协调机构，目前也有全国假日旅游部际协调会议机制和红色旅游协调小组，这对统筹旅游业发展和管理发挥了很好的作用。旅游法从我国国情出发，借鉴以前的经验和其他旅游大国的做法，确立了政府统筹、部门各负其责的管理机制。具体而言，确立了国务院旅游综合协调机制和地方政府统筹协调旅游业发展和管理的职能。政府负总责，牵头建立旅游联合执法、统一投诉受理、违法行为信息共享和跨部门、跨地区督办机制;各职能部门根据各自既有的监管职责，按照旅游法和现有相关法律、法规的规定，分工负责，加强对旅游市场秩序的规范和监管。
旅游业是综合性产业，旅游监管过程中碰到问题的类型是不一样的，为此往往需要采取联合执法的机制。过去我们各级旅游部门已经这样做了，和相关部门联合执法的效果也比较好。同时，在推进产业发展的时候也需要多部门的配合和支持，在政府的统一领导和指挥下推动这个产业发展。
要倡导健康、文明、环保的旅游方式
记者：旅游者在旅游过程中，特别是在出境旅游过程中的一些不文明行为，引起了社会和舆论的广泛关注，有时甚至影响了中国的对外形象。旅游法在这方面是否有具体的规定?
邵琪伟：这是有明确规定的。现在出国出境的人数大大增加了，去年已经超过了8000万人次，再过两年左右就会超过1亿人次。一方面我们公民出国出境之后开阔了眼界、增加了知识，这是非常好的一件事情。但同时由于游客文明程度参差不齐，也确实有一部分游客出去之后有些不文明的表现，比如随地吐痰、大声喧哗等等，境外、国内的媒体也有报道。这就提醒我们，本来出去旅游可以通过人与人之间的交流，把中国改革开放、文明古国的形象带出去，但是你出去没做到这一点，造成了不好的影响，就影响了中国人和国家的形象。旅游部门要按照旅游法的规定，倡导健康、文明、环保的旅游方式。比如到一个国家、一个地方去，要尊重当地的法律法规，要尊重当地的风俗习惯，行为要文明等等。
汪洋副总理在国务院贯彻实施旅游法电视电话会议上特别强调，要通过贯彻实施旅游法，倡导健康文明旅游方式，提高公民的文明素质，树立中国游客的良好形象。旅游法在旅游者一章中作了相应规定，提出了旅游者在旅游活动中应当遵守社会公共秩序和社会公德，尊重旅游目的地当地的风俗习惯、文化传统和宗教信仰，爱护旅游资源，保护生态环境，遵守旅游文明行为规范。不得损害当地居民的合法权益，不得干扰他人的旅游活动，不得损害旅游经营者和旅游从业人员的合法权益。
公民文明习惯的养成是一个长期的过程，引导公民纠正旅游过程中的不文明行为，也必然是一项长期的、艰苦的、细致的工作。而旅游系统应该发挥积极的作用。为此，旅游部门要加大对旅游经营服务单位和广大游客的宣传引导，借助电视、广播、网络等各种媒体宣传文明旅游，倡导文明旅游。我们还将强化旅行社行前说明会制度，要求旅行社和导游、领队加强对游客旅游知识、礼仪礼貌的宣传引导，引导全社会逐步形成文明健康的旅游新风尚。
切实贯彻实施好旅游法
记者：现在有法不依、执法不严的现象比较普遍，您认为如何抓好旅游法贯彻实施工作，确保依法兴旅、依法治旅?
邵琪伟：要维护旅游法的严肃性，真正实现旅游法的立法目的，必须做到有法必依、执法必严、违法必究。抓好旅游法宣传、贯彻、实施工作是旅游全行业长期的重点工作。当前要抓紧做好几项工作：
一是要认真组织宣传培训。旅游法将于今年10月1日正式实施，这部法律涉及面广，宣传培训是当前的重要大事。我们要通过宣传培训，让全社会、各级政府、相关部门和行业熟悉、掌握旅游法。同时运用各种方式让老百姓了解作为旅游者有什么权利、义务和责任，真正做到知法、用法，依法维权，为旅游法贯彻实施营造一个比较好的社会环境、舆论环境和执法环境。
二是要抓紧法规制度配套建设。旅游法颁布到实施前是推进制度落地的黄金期，旅游部门要配合各级人大和政府法制部门，尽快启动《旅行社条例》、《导游人员管理条例》、《中国公民出国旅游管理办法》及地方旅游法规的修订，推进相关法规、规章和规范性文件的立改废工作，确保法律得到有效实施。
三是要加快旅游法所要求的相关机制的建立和完善。各级政府要按照旅游法和汪洋副总理在电视电话会议上的明确要求，抓紧建立健全完善旅游综合协调机制、旅游市场联合执法监管机制、旅游投诉统一受理机制和旅游安全综合管理机制，统筹旅游业发展和管理。
四是要加强执法监督。各级政府及有关部门要切实履行旅游法确定的各项职责，加强市场监管，加大执法力度。旅游经营者要按照旅游法的要求调整不规范的经营思路和经营模式，完善企业经营管理制度，严格履行法定义务，诚信经营、守法经营、有序竞争。旅游从业人员要依法、合法从业。
四是旅游行业组织要加强自身建设。行业组织要依法完善组织构架和章程，制定行业经营规范和服务标准，对会员的经营行为和服务质量进行自律管理，充分发挥行业自律作用。
总之，旅游法的出台为旅游业发展奠定了法律基础，可以说我们中国旅游业今后产业发展的一部基本法诞生了。全国旅游业界、广大旅游者非常关注，我们也感到非常高兴。现在我们的主要工作就是要把它贯彻好、落实好，当然，首先是要学习好、宣传好。